改革開放帶來中國特色的PPP模式

 

  改革既然起步于高度集中的計劃經濟體制,其邏輯和實踐起點首先就是減少集中度,表現為行政權力尤其是決策權力的下放。一系列制度性的放權安排,使中國的城市化道路開始擺脫傳統模式,相應地引致了基礎設施領域制度安排的變遷,表現在以下三個方面:

 

  第一,在以家庭聯產承包責任制為基礎的農村經濟體制改革中,一些富裕農民投資于工業,鄉鎮企業蓬勃發展,小城鎮開始涌現。城鎮建設資金也不依賴于財政撥款而多采用集資、入股等所謂自籌資金的方式安排。從某種意義上講,這是中國最早出現的政府制定規則、民間投資運營的具有典型意義的PPP模式。

 

  第二,出于城市招商引資和老城區改造的需要,開發區模式應運而生。這是一種具有中國特色的變種形式的PPP。政府不僅制定規則,而且作為主導方參與基礎設施投資,負責運營。社會資本更多的是在資本層面上參與,通常只表現為財務收益上的固定回報。

 

  第三,簡政放權為上述城市化發展提供了充分條件。1984年后,中央和地方開始各自承擔本級財政支出,這一變動,為地方政府滿足本級財政支出而組織財政收入奠定了前提條件。長期在高度集中計劃經濟體制下所形成的工業化和城市化脫節,造成了城市化欠賬,再加上農村剩余勞動力轉移就業的壓力巨大,迫使地方政府必須以極大的努力去組織收入以滿足支出。預算外收入由此產生,并日益成長為政府基礎設施建設最主要的資金來源,在基礎設施供給大幅增加的同時,繼續沿用著傳統準政府事業經營的體制模式。

 

  從開發區模式到地方融資平臺

 

  地方融資平臺是原有的開發區模式的演進形式。與傳統的基礎設施的準政府事業經營體制相比,地方融資平臺本身就是經營主體,負有自負盈虧的責任承擔、籌措資本償還債務的義務,并因此是準商業化的企業法人。也正因為如此,不少地方融資平臺及基礎設施經營單位嘗試引入民間力量參與投資和經營。但是與典型的PPP相比,它由政府主導,其治理結構更類似于政府,而與商業組織有重大區別。由此,盡管參與其中的社會資本有投資權、經營權及收益權,但常常難以得到有效的保障,從而被廣為詬病。

 

  毋庸置疑,由開發區模式演變而來的地方融資平臺是改革開放以來基礎設施建設的創新嘗試。它跳出了完全依賴政府出資、受制于政府能力的窠臼,動員社會各界參與,集資辦基礎設施,有力地促進了基礎設施的發展。但必須指出的是,這種以地方融資平臺為骨干的基礎設施投資運營,盡管有某種PPP的味道,可畢竟因政府主導,商業考慮欠缺,在基礎設施建設突飛猛進的同時,其不可持續性也日益顯現,并集中反映在其債務負擔的加重上。

 

  正是由于地方融資平臺不可持續性開始顯現,依靠它來投資運營基礎設施的可靠性令人生疑。它促使人們反思,開始向新的方向張望。

 

  真正的PPP模式有何不同?

 

  PPP 的實質在于充分發揮政府(公共)部門和私營部門各自的稟賦優勢,兼顧效率和公平的互補性合作,核心在于公私的伙伴關系,只有公私兩方處于平等地位才可以成為伙伴,也才有真正意義上的合作。反思依靠地方融資平臺來投資運營基礎設施,其弱點也正在于此。盡管這種模式不再與私營部門對立,從而有別于傳統的依靠政府出資、準事業經營模式,但是,畢竟還未脫胎換骨,僅演進為政府主導、私營部門從屬的關系,與真正的伙伴關系還相去甚遠。也正因為如此,其投資理念、運營原則、項目管理與純粹的商業考慮明顯分野,并在項目實施時不斷產生沖突。商業的不可持續性導致了基礎設施現有投資運營模式的不可靠性。從這個意義上講,構建公私伙伴關系是PPP模式在中國健康發展的真諦,是基礎設施管理體制和投資運營機制改革的關鍵。

 

  目前,在中國發展基于公私伙伴關系真正意義上的PPP模式的條件已經成熟。一方面,隨著中國經濟的轉型升級以及居民收入的持續提高,對基礎設施質量和服務的需求日益旺盛,并且范圍日趨廣泛,不僅是“硬”的基礎設施,而且擴展到諸如文化、教育、醫療、體育、環保、養老等為數眾多的“軟”的服務領域。而這些領域,投資門檻低而質量要求高,需求個性化而呈現多樣性,市場變化快而需靈敏度,私營部門具有天然的適應能力,成為PPP大發展的有利環境。另一方面,隨著中國進入工業化的中后期,以投資驅動經濟增長的歷史使命告一段落,中國政府職能也因此由建設型政府向公共服務型政府轉變,由此決定,在政府與市場的關系上,市場開始起決定性作用。提供公平競爭的制度環境并加以監管執行成為公共服務型政府的第一要務,反映在基礎設施建設方面,市場準入、價格形成和不間斷地提供公共服務的專業性監管體系和能力正在建立,開始為PPP健康發展提供制度保障。