安秀梅:構筑政信理論體系 推動政信實踐創新

 

 

(中央財經大學政信研究院院長、教授、博士生導師)

 

一、政信的內涵和邊界

 

1、政信的內涵

 

政信是指政府在政治、經濟、社會、文化、生態治理過程中體現出來的與各利益相關方之間形成的信任關系和社會經濟關系。它以政信文化為引領,以政信金融為核心,以政信法規為保障,以政信生態為支撐,其根本目標是促進中國政信業態的健康可持續發展和國家治理能力的現代化。

 

2、政信內涵的多學科界定

 

倫理學意義上的政信,反映的是政府信守承諾、取信于民、守法守約的思想觀念、態度意愿和價值評價體系。

 

政治學意義上的政信,源于公眾與政府之間的政治委托-代理關系,著重關注的是政府履職踐約的能力。

 

社會學意義上的政信,重點描述的是政府與公眾之間的交互關系,是社會公眾對政府信譽的一種主觀評價和心理反應。

 

法學意義上的政信,則是以合法合規為前提,對政府行政行為及其信譽狀態進行了界定和評價。

 

經濟學意義上的政信,則是政府為履行向社會提供基礎設施和公共服務等承諾,以自身的履約意愿、資源和能力為基礎進行的資源配置活動和投融資活動。管理學意義上的政信,則是對政府投融資項目的運營和管理,又稱政信金融。

 

3、政信的邊界

 

凡是各級政府憑借政府信用開展的融資活動以及能提升政信水平的文化、法律、法規、科技、生態等軟環境建設都屬于政信的內容。

 

政信的邊界與政府職責邊界不謀而合。政府在履行各項職能的過程中均與政信建設及政信金融息息相關。但需要厘清政府與市場的功能邊界、政府與社會的治理邊界,凡是屬于市場資源配置和社會微觀事務的活動均不屬于我們政信的范疇。

 

4、政信金融

 

政信金融是信用經濟的組成部分,是政府為了履職踐約、兌現承諾而開展的所有投融活動。實踐層面來看,政信金融包括政府以自身信用為依據開展的投融資活動和以市場化方式開展的投融資活動。前者常見的形式有政府債券、政府借款等;后者常見的形式包括PPP、資產證券化、融資平臺、政府投資基金等。

 

5、政信的重要性

 

由于政府在國家治理中居于特殊地位和廣泛影響,因而政信在整個社會信用體系中居于核心地位,政信是最大的信用,具有公共性、規則性、責任性和示范性的特征,政信的影響不僅僅在于其示范性,更在于它是企業信用和個人信用的維持手段和救濟手段,政府失信或信用不足都會給整個社會經濟帶來嚴重的后果。

 

二、政信理論體系框架

 

由于政府在國家治理當中有特殊的地位與廣泛的影響,政信在社會體系當中具有核心作用,我認為政信是最大的信用。政信的好壞,不僅僅是示范性的,更在于是企業信用與個人信用的維持手段與救濟手段。如果政府政信方面出現了問題,對整個社會的經濟發展會帶來嚴重的后果。構建政信理論體系呢,一定要有思想淵源、理論本源、制度構架,體現理論的價值取向。

 

1、中西方政信思想的演進

 

西方的柏拉圖、亞里士多德、托馬斯·阿奎那、馬克斯韋伯等的眾多政治思想家都將政治與信用聯系在一起,認為政治是追求崇高的善,信用是政府存在的道義基礎。

 

中國古代諸子百家在政信思想方面的觀點基本趨于一致。特別是以“仁義禮智信”為基礎的儒家倫理思想體系,將“信”作為五常之一,作為政治家的一種重要品德。

 

隨著政府理念的發展,政信逐漸轉變為公共選擇工具,即政府是民眾公共選擇的結果,而政信則是選擇的依據。中西方在璀璨的思想哲學發展史上,政信思想一直包含其中,西方都把政信與政治連在一起,認為信用是政府存在的道義基礎。中國儒家百家,特別是以仁義禮知信,作為治國理政重要抓手。

 

2、理論本源

 

政信理論的構建,一定是站在巨人的肩膀上,吸收現有理論的成果。我們以為在政信理論框架建設方面,以下這些理論起著重要的支撐作用。

 

(1)社會契約論

 

根據社會契約論,政府是公民與政府之間締約的產物,信用是契約的派生價值,沒有信用,契約也就失去了實際的意義。

 

(2)委托-代理理論

 

根據政治委托代理理論,政府作為民眾委托的代理人掌握公共權力并提供相應的服務。公眾與政府之間的委托-代理關系以委托人是否繼續信任代理人為條件。

 

(3)公共財政理論

 

公共財政的實際要義不在于“市場失效”這一經濟邏輯起因,而在于其“預算法治”和“民主財政”的政治實質內涵,政府的收支行為必須得到公民的同意,只有獲得公民的信任和遵從,政府的執政才具有合法性。

 

(4)國家治理理論

 

治理理論以公眾為核心的“善治”作為基本價值取向。善治就是使公共利益最大化的社會管理過程,它的本質特征在于實現政府與社會、政府與市場、政府與公民對公共事務的合作管理。公共財政的實際要義,不在于市場,而在于民主法治的內涵。只有獲得公民的信任與尊崇,政府的執法才具有合法性。國家治理理論,達到善治。而善治就是使公共利益最大化的過程。本質特征是政府與各方的合作管理。

 

3、制度要素

 

構成政信理論體系的制度要素主要包括政信目標、政信文化、政信金融、政信法規、政信生態五個方面,這五個方面形成了一個相互依賴、互為前提,相互融合、互為支撐的閉環,共同推動政信的創新與發展。

 

4、政信的價值取向

 

維系社會信用體系的基石、核心及先導;維系政府自律與他律博弈的客觀需要;維系政府合法性及其正當性的基礎要求;維系法治政府建設的必然訴求;維系柔性行政方式的關鍵制約。

 

三、中國政信創新實踐

 

1、中國政信實踐創新發展的體制背景和文化根源

 

地方政府職能的無限拓展、地方經濟社會發展的巨大需求、分稅制財政體制的倒逼作用以及片面的政績考核機制等迫使地方政府越來越深的陷入公司化和金融化。

 

在財政資金之外,地方政府以政府信用為基礎,或者以市場化的方式,利用多種投融資手段,為地方經濟發展尋找資源,國債轉貸、城投類企業債券、政府信托、資產證券化、地方政府投融資平臺、PPP、政府投資基金等各種創新性的政信金融形式得到迅猛發展。

 

2、中國政信實踐的總體發展情況

 

政信文化方面:政務誠信、政府公信力建設等提升了政信文化的引領作用;

 

政信金融方面:地方政府投融資平臺、政府信托、PPP、政府投資基金等主要的政信金融活動在嚴格的監管政策下探索轉型和規范發展之路;

 

政信法規方面:已經建立社會信用體系建設、政府信息公開、政務誠信、政府公信力等相關規章制度;

 

政信生態方面:社會信用體系建設、金融生態環境和營商環境等要素形成了有機的政信生態鏈,成為重要支撐。

 

3、對中國政信實踐的簡要評價

 

有效彌補了地方政府在提供基礎設施和公共服務過程中面臨的資金短缺問題;加速推進了中國的工業化、城鎮化和現代化步伐;有力推動了中國經濟社會的全面進步,提升了人民群眾的獲得感和幸福感。

 

4、政信發展中存在的問題

 

政府失信事件頻發,導致社會信任缺失,中國人似乎進入了一個“什么都不信”的時代;社會信用缺失加劇政信業態潛在風險。缺乏頂層設計,法制不完善,導致政信行為失范,聚集了嚴重的系統性金融風險;政府違法違規和變相舉債行為禁而不止,迫使各項監管政策日趨收緊,反向制約了政信金融能力。政信服務不到位,生態不完善,導致政信發展不均衡。

 

5、破解政信難題

 

(1)不斷創新政信理念,積極培育政信文化

 

樹立以公民為中心的公共服務理念,以合理有效的制度監督和約束政府行為,強化政府部門失信擔責機制,做好公務員守信激勵與失信聯合懲戒,切實提升政府信用水平。

 

(2)加強體制機制建設,規范政信金融發展

 

規范政府投融資體制機制,把政府以信用為依托的金融活動和以市場化方式運作的金融活動區別開來,形成風險“隔離墻”,有效控制系統性風險,同時強化政府債務資金和權益資金的合理配置、高效使用,從根本上提升政信金融能力。

 

(3)健全與完善政信法規,增強政信法制保障

 

進一步貫徹落實《中華人民共和國政府信息公開條例》、《征信業管理條例》、《全面推進依法行政實施綱要》、《國務院關于加強政務誠信建設的指導意見》、《社會信用體系建設規劃綱要(2014—2020年)》等規章制度。加快推進《信用法》、《公共信用信息管理條例》等立法工作。

 

(4)轉變政府管理方式,提升政信服務能力

 

在基礎設施建設和公共服務領域由“政府主導、社會參與”逐漸轉變為政府與社會資本合作,逐步形成“政府保運轉、金融促發展”的格局,提升政信服務能力。

 

(5)優化政信融資環境,培育良好的政信生態

 

重點加強社會信用體系、金融生態環境、營商環境等建設工作,使得社會文化環境、金融生態環境、營商環境、法律環境、政策環境等各個要素形成相互依賴、相互促進的有機政信生態鏈,成為政信體系建設的重要支撐。

 

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