劉怡:政府信用體系建設與PPP規范發展

 

(北京大學教授、博士生導師,北京大學PPP研究中心執行主任)

 

遇到一些問題,在我請教各個專家當中遇到各種挑戰,有些是善意的提醒,有些是直接的挑戰。比如說GDP與PPP發展的機會是相關的嗎?GDP大,發展就會大。GDP大的地方,PPP做成功的機會大,但是GDP小的地方,做PPP意愿大。這是我遇到的幾個直接挑戰,還是挺難去回答的。我們應該如何解決這樣的一些重大的問題。我們拿什么樣的數據與指標,比如說金融指標,要不要給地方政府貸款,要不要給予支持,我們拿什么樣的數據來說是合適的。

 

在這個過程當中,我們會發現有很多值得考慮的問題。比如就財政來看,不止是一般公共預算是地方財力,2015年之后地方政府有四個預算,包括一般公共預算、國有資產經營與社會保障預算,這些是不是地方政府用于支持發展能力呢?我們看起來基礎問題包含了很多,包括一般公共預算,比如說一般債是一般公共預算來支持的。

 

地方政府從經濟發展當中,得到一些收入,這些收入除了上繳中央,地方有財力狀況。我們看到每個地方財力非常不同,得到稅收是差異性。去掉中央拿走,地方情況是千差萬別。是不是GDP越高的地方,它的發展機會越多,還是容易做好?還是經濟越是不發達的地方,越有發展意愿?這樣的問題會支撐體系的問題。

 

從這樣的一個圖,大家可以看到中央財政的收入與支出,占全國的財政收支比重非常明顯的變化。比如說1994年變現為分稅制改革,變為更加強大的中央政府,中央政府占到所有的比重50%,而支出不到15%。因此,大家可以看到,中國還有非常強大的中央政府,對地方的轉移支付。大家可以看到紅色部分,是稅收返還,藍色部分是專項轉移支付,而且藍色部分是一般性轉移支付。因此,我們考察地方可支配財力的時候,非常顯著的看到,不僅從得到稅收當中的獲得收入,還從上一級政府當中得到轉移支出。我們考察地方財力時是非常復雜,不是非常簡單的概念。

 

我們會觀察到,其實在市場上,比如說萬德數據庫當中,我們看到各個地方政府融資成本不一樣,大家可以看到既有很高的一些省,也有相對比較低的省。因此,市場是數據說話,你看到市場給你這樣的一個答案,你有什么樣的水平成本融資,是市場決定的。市場怎么判斷的地方信用呢?他們也要做盡調,他買基金、買地方債的時候,要看地方的判斷,自己做盡調,看地方政府是不是有還款能力。所以,我們會看到這些數據反映出來我們的狀況。

 

當然我們要看資產存量,表達了我們的發展意愿。把發展意愿跟成本相結合,會構成這樣的基本判斷。我們可以看到地方政府手里面所持有債務期限余額不一樣,有些更長,有些可能更短,也都體現在市場能力上,表現出來的一些差異。因此,我們要進行判斷的時候,我們可能要指數化的一些東西,或者我們希望指數一些東西,因此我們從五個維度來進行這樣的判斷。比如說經濟發展情況、PPP現在的狀況、財政收支、政務債務以及公共服務。我們把這些數據,比如說我們用這樣的體現來反映,比如說經濟發展用一些宏觀數據來進行反應,把現在PPP概況,有的項目數以及投資額的數,來進行判斷。財政收支的宏觀數據,也可以找到,我們有地方政府債務,以前有的、新增的專項債、一般債的情況,以及提供公共服務的數據都進來,把這些所有的數據都進行指數化。在專家確認的體系下,我們會得到PPP的指數。這是我們現在做的工作,應該在這周末的時候有初步成果。

 

這個成果可以讓我們看到,各個地方政府在不同權重下,在數據下,我們可以更細到每個市每個縣,用這樣數據來反映地方政府的信用,反映每個地方PPP發展的機會,用這樣的方法努力把這些數據量化出來。

 

我認為未來的方向角度講的話,未來是充滿了風險,也是機會與挑戰并存。核心方向是政府支出全面績效管理。大家都知道昨天深改組通過全面實施預算實施意見,從這個意見當中,我們可以知道要樹立正確的政績觀是重要的。我把搞實踐的學生叫過來,討論他們的案件,我了解過程當中,發現合規是任何咨詢機構都可以幫助這些機構拿到的,但是合規之下真實狀況需要認真分析的。分析需要我們更加細致的管理。我認為所有交易達成過程當中,所有地方政府要求,GDP增長量、稅收量、就業機會量,國有企業、私營企業都告訴政府,我可以達到。中國以GDP驅動、稅收驅動的官員晉升體系,都是非常值得關注的問題。

 

其實我自己更多的研究稅收,從根本上改變地方的激勵機制角度入手。因為時間可能馬上到了,剛才大家都提到了在貿易戰背景下發展國內經濟、消費,包括生產服務型的消費與個人消費內容,核心都要有根本的激勵機制的轉變。我希望激勵機制的轉變,可以通過稅收原則的變化來實現。

 

簡單講一下,在這樣的框架下,比如說中石油管道運輸線,我們可以看到稅收產生在什么樣的地方?稅收在企業注冊地。整個過程當中我們可以發現,只有注冊地可以得到稅收,因為地方政府重點是招商引資,可以帶來GDP的事業。我們看到只有新疆與上海得到收入,沿途10幾個省都得不到,原因是他們不是注冊地。而我們有這樣的經歷,比如說互聯網貿易,這是杭州租車的經歷,可以看到越來越多電子商務的發展,越來越多新興發展,比如說租車服務,一天租車400多塊錢,我得到兩張發票,一個是平臺服務,一個是在杭州落地的一百多塊錢的費用,可以看到過程當中招商引資導致的扭曲是非常嚴重。

 

因此,我主張根本改變政府的激勵機制,改變地方政府的信用,改變傳統發展產業的思想,把原則改變成為消費的原則進行重新的考量。如果稅收從生產型原則轉向消費型原則,有新的格局。大量測算反映出來,我們要真正刺激消費,而不是生產,一定是稅收原則的真正調整。比如說北京,在消費原則下,占到全國總量2.5%,生產力原則下5.6%,上海是相似的情況。相反的話,我們轉向消費原則進行確認的話,山東是7.26%,而不是生產力原則下的5.38%。有了這樣的轉變之后,我們會看到中國一個新的發展格局。在這樣的格局下,2014年的數據來看,我們可以看到生產力原則,稅收歸屬是這樣的狀況,轉向消費原則上,稅收更加均衡。從發展來說,傳統生產型的事業為核心,轉向以消費為主導的事業,地方政府服務于企業,轉向服務居民,會給中國帶來新的格局,體系也可以建立。

 

我希望這是一種契機,希望有效的政府,在這樣的背景下經濟獲得新的增長。